היטל השבחה עקב אישור תוכנית כוללנית - מס או כדור בדולח ?

מצד אחד, תוכנית כוללנית היא תוכנית מתאר מקומית לכל דבר וענין – כזו שניתן וצריך לחייב בגינה בהיטל השבחה.

מצד שני, תוכנית מתאר כוללנית היא לא באמת תוכנית, שכן, על פי רוב, היא כזו שלא ניתן להוציא מכוחה היתרי בנייה, ועל פי מיקומה בחוק התכנון והבניה, היא בעיקר מסמך שתכליתו הסמכה של הועדה המקומית לאשר תוכניות מקומיות מפורטות בסמכות הועדות המקומיות, ובמגבלות נתונות. 

מצד אחד, לאישורה של תוכנית מתאר כוללנית יש השפעה על שווי הקרקע שכן היא מבטאת אמירה של מוסד התכנון לגבי פוטנציאל התכנון של המקרקעין, לעת אישורה של תוכנית ממנה ניתן להוציא היתרי בנייה.

מצד שני, לא כל אמירה של מוסד תכנון לגבי פוטנציאל המימוש של קרקע, על אף שיש בה כדי להשפיע על שווי הקרקע, חייבת בהיטל השבחה. עיין ערך תוכנית מתאר ארצית או מחוזית.

התוצאה של אלה היא, שתוכנית כוללנית מייצרת לכאורה חבות בהיטל השבחה. 

חבות שכזו, אינה נקייה מקשיים;

מצד אחד, במועד עריכת השומה בגין התוכנית הכוללנית, לשמאי עורך השומה, אין מושג מה יהיה היקף הזכויות על פי התוכנית הכוללנית. הנתון היחיד שיש בפניו, הוא מקסימום הזכויות הקבוע בתוכנית הכוללנית, אך נתון זה משקף חוסר ודאות מוחלט לגבי הזכויות שיינתנו אם בכלל. התוצאה היא, אף אם בתי המשפט יאמרו כי נושא זה "מצוי בתחום מומחיותו של השמאי", ששומות בגין תוכנית כוללנית נעשות וייעשו על בסיס ניחוש. ממש כך. בשפה המקצועית יכולים להלבין את השקר הזה באמצעות הקלישאה "דחייה בגין חוסר ודאות", אבל אסור להתבלבל, זהו ניחוש לשמו, שכנראה גם ביחס אליו כדור הבדולח לא יסייע.

כתוצאה מכל אלה ניזוקים גם הנישום וגם הועדה, שכן או שהנישום משלם יותר ממה שהיה צריך, או שהועדה מקבלת פחות היטל ממה שהייתה צריכה לקבל. יתירה מכך, מכיוון שהקושי קיים רק בנסיבות של מימוש במכר ולא בנסיבות של מימוש בהיתר, הרי שיתכן שעל מגרשים דומים לחלוטין, שמומשו באופן שונה, תווצר תוצאת מס שונה. 

זהו עוות שאסור להסכים לו. חוסר ודאות שכזה, עשוי לגרום לדחיית עיסקאות ולשיתוק בשוק, שכן מוכרים שידרשו לשלם מס גבוה, החורג מהזכויות המוקנות למגרש, יהססו אם לבצע עיסקאות.

מצד שני, ועדה מקומית שלא תשום את התוכנית הכוללנית בעת מימוש בנסיבות של העברת זכויות, עלולה בבואה לשום את היטל ההשבחה לאחר אישור התוכנית המפורטת, להיות מושתקת, בטענה כי על המדרגה של ההשבחה עקב התוכנית הכוללנית היה עליה לגבות את היטל ההשבחה בעת המימוש.

אז מה עושים??

הפתרון הקל והנכון הוא תיקון החוק. מדובר בתקלה חקיקתית. המחוקק לא בחן עד תום את השלכות התיקון החוק ביחס לתוכנית כוללנית על החיוב בהיטל השבחה, והתוצאה היא יצירת מלכודת המס, עליה דיברנו לעייל. על המחוקק להזדרז, לתקן את הגדרת "תוכנית" בתוספת השלישית, באופן הבא: ""תכנית" - תכנית מתאר מקומית, שאינה תוכנית מתאר כוללנית כמשמעותה בחוק העיקרי, או תכנית מפורטת".

הפתרון המורכב יותר הוא פתרון פסיקתי. הוא ארוך יקר ומורכב, אין בו ודאות, והרבה כספים יעברו מיד ליד, לרבות לידי עורכי הדין שיטענו כה וכה, עד שיתגבש. הפתרון הפסיקתי מבוסס על פתרון אליו הגיע בית המשפט העליון, בפסק הדין בענין ועדה מקומית רמת גן נ. מתי מגן אינטרנשיונל בע"מ (בר"מ 1560/13). שם, נבחנה הזכאות לתביעת פיצויים לפי סעיף 197 בתנאים של חוסר ודאות הנובעים מהוראות תמ"א 36, שמכוחה ניתן להוציא היתרים למתקני תקשורת בכל הארץ, אך היא אינה קובעת מיקומים ספיצפיים. תוכנית אבסטרקטית כמו שכינה זאת בית המשפט העליון. נקבע כי : "כאמור, אנו סבורים כי מאחר שתמ"א 36 איננה קובעת מיקומים ספציפיים להתרת שימושים שיש בהם כדי להוות פגיעה, פגיעה הנובעת ממנה תתגבש רק במקרה שבו ניתן היתר בניה המביא ליישומה של התוכנית על מקרקעין. על דרך האנלוגיה ניתן לומר שתמ"א 36 קובעת נורמה מופשטת, אך רק ההחלטה ליתן היתר למתקן ספציפי "מיישמת" את הנורמה ומעניק לה קונקרטיזציה אשר מוציאה אותה מן הכוח אל הפועל". 

על פי הגיון זה, בנסיבות של תמונת הרי לתביעת הפיצויים, ביחס להיטל השבחה, יוזמן בית המשפט לקבוע, כי הגיבוש של תוכנית מתאר כוללנית והזכויות מכוחה, נוצר רק בעת אישור תוכנית מכוחה. לכן עצם אישורה של תוכנית כוללנית, אינו מהווה אירוע משביח. תוכנית מתאר כוללנית קובעת נורמה מופשטת ורק תוכנית המיישמת אותה ומעניקה לה קונקרטיזציה, אשר מוציאה את התכנון מן הכח אל הפועל, תחייב בהיטל השבחה. משמעותה של קביעה כזו תוביל בסופו של הליך לכך ש"השוק", יתמחר את תוכנית המתאר הכוללנית באופן דומה לתמחור תוכנית מתאר מחוזית, ואילו קונה של קרקע עליה חלה תוכנית מתאר כוללנית, ידע שעליו לשלם את מלוא ההשבחה בגין תוכנית זו, על פי שיטת המדרגות.

אגב, למי הארוע המתואר מזכיר את נסיבות פסק הדין בענין אליק רון, הרי שהוא אינו טועה, למעט הבדל אחד מרכזי. בענין אליק רון הזכויות הוקנו בתוכנית המשביחה אך היו כפופות לשיקול דעת בשלב הרישוי. כעת, בעניין זה, הזכויות אינן מוקנות, וכדי להקנותן נדרש הליך תכנוני נפרד, שאין חולק כי הוא מייצר חבות בהיטל השבחה. עם זאת, יתכן והרציונאל של מימוש דו שלבי רלוונטי לכאן, אפילו יותר משהיה רלוונטי בענין אליק רון.... ימים יגידו.