הותמ"ל תופס נפח

לפני כעשרה ימים התפרסם תזכיר הצעת החוק לתיקון מס' 3 לחוק הותמ"ל, ואחרי שכתבנו כל כך הרבה על הותמ"ל, אחרי ששאלנו כל כך הרבה שאלות, קיבלנו בתיקון לחוק כמה תשובות.

בפוסט שפרסמנו כאן לפני שנה בדיוק בשם "על קצה המזלג",כתבנו כך: 

"התמלי"ם, יחולו בעיקר על קרקעות מדינה. אפשר יהיה להחילן גם על קרקעות פרטיות רק בתנאי ש"מבחינה תכנונית הן ראויות להכלל בה", על דעתו של מתכנן הועדה. מדוע ? אם הרעיון הוא ליצור הצע דירות, מה זה משנה אם בעל הקרקע הוא המינהל או גורמים פרטיים. מדוע לשחק לידי אלה הטוענים למונופול ולשליטה של רמ"י במחירי הקרקעות. יש כאן איזה עוות לא מובן, בצמצום תחולת התוכניות למקרקעי רמ"י."

שנה חלפה, והנה מסתבר שאנו לא היחידים ששאלנו אותה שאלה. תיקון מס' 3 לחוק מנסה לעשות תיקון לעוות עליו הצבענו ,על ידי הרחבת תחולת החוק גם על "קרקעות פרטיות מרובות בעלים".

בתזכיר הצעת החוק לתיקון מספר 3, נאמרים הדברים הבאים : 

"על פי החוק הקיים ניתן להכריז על מתחם מועדף לדיור, רק לגבי קרקע שעיקרה מקרקעי ישראל או קרקע ביישובי מיעוטים. מוצע לתקן את האמור ולאפשר לממשלה להחליט גם על מתחם מועדף לדיור הכולל מתחם לפינוי ובינוי, כהגדרתו לעיל, ומתחם מועדף לדיור הכולל קרקע מרובת בעלים, כהגדרתה לעיל. כיום, אישורן של תכניות אלו נמשך על פני שנים רבות, ולאור הפוטנציאל שיש להן בכל הנוגע לייצור יחידות דיור רבות למשק תוך ניצול יעיל ומיטבי של הקרקע, מוצע לכלול גם אותן במסלול התכנון של הותמ"ל."

אבל, בעוד אנו חשבנו כי ניתן לתכנן תמ"לים, על קרקעות פרטיות בכלל, התיקון לחוק מגביל את עצמו אך ורק ל"קרקע מרובת בעלים", כלומר רק לקרקע שיש בה לפחות 50 בעלים, אשר חלקו של כל אחד מהם, למעט המדינה (לרבות רשות הפיתוח וקרן קיימת לישראל), אינו עולה כדי החזקה משמעותית של 15% או יותר, משטח הקרקע, ואנו שבים ושואלים מדוע?

אומנם התיקון לחוק מעודד את כל אותן חברות שבשנים האחרונות עודדו את עמישראל לקנות חצי דונם קרקע חקלאית ב - 139,000 ש"ח ליד ישובים קימים, ועליהם יחול התיקון, אבל האם, בראייה של מטרת החוק, ההגבלה נחוצה ? האם קרקע ובה 48 בעלים, שחלק ממנה מוחזק על ידי מי שיש לו בעלות, ב - 17% מהקרקע, וניתן לתכנן עליה 3000 יח"ד, תפסל מתכנון רק בשל כך, שמישהו בקבוצה הגדולה הזאת, מחזיק בנתח משמעותי יותר מהנתח שהחוק קבע ? האם זה לא סוג של ישראבלוף במסגרתו המדינה מעודדת ליצור עסקאות פיקטיביות והעברת זכויות לצדדים שלישיים (אפילו פיקטביים- כמו חברות שונות בבעלות זהה) על מנת להכנס לתוך המגבלה? האם זה לא בניגוד למגמה שלא להגביר שיתוף מקרקעין אלא לצמצמו? בעצם מה אכפת למדינה (.. ונקצין בכוונה...) שהקרקע תחול על חטיבה משמעותית של קרקע שמייצרת הרבה יחידות דיור והיא של בעלים אחד ?

החידה בקשר למגבלה האמורה, המתיחסת למספר הבעלים ושעור בעלותו בקרקע של כל אחד מהבעלים, מקבלת עוצמה גדולה יותר נוכח הוראות "מסננות", נוספות שקובע התיקון, לגבי תהליך ההכרזה על מתחם כמתחם מועדך לדיור.

על פי התזכיר, תמ"ל, לגבי קרקע מרובת בעלים, תתכן רק בנסיבות הבאות:

"החלטה לפי סעיף קטן (א)(4), תינתן לפי המלצת צוות שחבריו יהיו נציג שר המשפטים, נציג מנהל מינהל התכנון ונציג שר האוצר (להלן – הצוות);

המלצות הצוות יועברו לממשלה פעמיים בשנה, ויינתנו לפי אמות מידה שיקבעו על ידי שר האוצר בתקנות כאמור בפסקה ובלבד שהצוות שוכנע כי ניתן לתכנן בכל מתחם שהומלץ על ידיו 1,500 יח"ד לפחות. 

שר האוצר יקבע בתקנות אמות מידה שוויוניות לפיה יגבש הצוות המלצותיו בעניין קרקע מרובת בעלים כאמור בפסקה ובכלל זה תוך  התייחסות למספר יחידות הדיור שניתן לתכנן בקרקע כאמור, מידת התאמתה לתכניות מתאר מחוזיות וארציות, מידת הזמינות החזויה להוצאת היתרי בניה, שיעור יחידות הדיור שהוראות התוספת השישית לחוק התכנון יחולו עליהן, ושיעור יחידות הדיור  לשכירות ארוכת טווח במחיר מופחת ככל שנקבעו הוראות לענין זה לפי סעיף. תקנות כאמור יקבעו, בין היתר, את המספר המירבי של המתחמים שיומלצו בכל שנה, בהתחשב בכמות יחידות הדיור שניתן לתכנן בכל מתחם וכן את אופן הגשת הבקשות לצוות."

כלומר, התיקון לחוק, קובע בצד המסננת של מספר יחידות הדיור, מסננת נוספת, והיא בחינה תכנונית קודמת של הצוות, כהגדרתו, וההתכנות לבניה של 1500 יח"ד. דומה כי די בכך. את המסננת הראשונה, יש לבטל, ואם כבר להוסיפה, אזי כקריטריון נוסף ולא הכרחי, במסגרת הקריטריונים שישקול הצוות, ובכל מקרה לא כתנאי סף.

בכל מקרה, החלת חוק התמ"ל, על קרקעות פרטיות, בודאי מרובות בעלים, מחייבת עיון מחדש, במנגנונים של פירוק שיתוף, ויצירת מנגנוני חקיקה משלימים בהקשר זה. 

בפוסט בשם "התיעלות", כתבנו על הצורך לייעל את הליכי פירוק השיתוף הקבועים בחוק המקרקעין, ולהחילם במפורש על זכויות במגרשים שנוצרו על פי חוק התכנון והבניה, תוך קביעת הוראות להאצת הליכי הפירוק המתנהלים בבית משפט השלום. אישור תמל"ים, על קרקעות פרטיות, ללא הסדרת נושא זה, עלול להביא לכך, שקרקעות מתוכננות "ישבו על המדף" ולא ינוצלו, ומשאבי התכנון יוצאו לשווא.

אומנם הוראות החוק קובעות הוראות תפוגה, לפיהן רק 4 שנים יעמדו לבעלים לצורך תחילת ביצוע התוכנית, "יעודדו" בעלי קרקע לקדם את תהליך ניצול הקרקע המתוכננת. אולם, בכך אין די, משום שהאינטרס הציבורי, לאחר שכבר אושרה תוכנית, הוא מימושה, ולא זריקתה לפח.

בפוסט אחר שפרסמנו כאן בשם "שטחי ציבור בתוכניות מועדפות למגורים", הצבענו על בעייה נוספת, וכך כתבנו:

"הסמכות לקבוע שימושים ציבוריים, קיימת לותמ"ל בתוך תחומה של התוכנית. כלומר הותמ"ל אינו מוסמך במסגרת תוכנית בסמכותו לאשר תשתיות על כמו שיפור של מט"ש, או הקמת מחלף. הוא מוגבל, בהקשר של צורכי ציבור, בשתי מגבלות. הראשונה "לתחומה של התוכנית", והשנייה בכך שצורכי הציבור אמורים "לשמש בעיקר את יחידות הדיור הנכללות בתוכנית".

המשמעות היא שגם תוכניות ותמ"ליות, צפויות להעצר בחסם התכנוני של אישור והקמה של תשתיות על, וכשמדובר בתוספת של אלפי יחידות דיור, חסם מסוג זה עשוי להיות משמעותי."

התיקון לחוק מבקש להתמודד בבעיה זו ובתזכיר נאמר כך:

 "עוד מוצע לקבוע, כי בהחלטת הממשלה על מתחם מועדף לדיור, יפורט מיקומו וגבולותיו, אולם בעת הכנת התכנית למתחם, היא תוכל לכלול מעבר לשטח המתחם גם את השטחים המשלימים הנדרשים לצורך הסדרת מבני ציבור, שטחים ציבוריים פתוחים, תשתיות נדרשות, שימושים נוספים וכו', הכל כמפורט בסעיפים 4(ג) ו-4(ד) לחוק, זאת לאור הניסיון המצטבר המלמד שבעת הכרזה על מתחם, תנאי השטח המדוייקים, צרכי המתחם וההיבטים התכנוניים אינם ידועים דיים, על מנת לקבוע גבולות מוחלטים."

משמעות הדברים, הינה, יצירת "קו כחול" גמיש לתמ"לים, אשר אינו מוגבל להכרזה מראש, אלא נגזר מצורכי התכנון. בכך נראה כי הסוגיה הפורמאלית הוסדרה, אך, כדי שלא יהיה משעמם, שאלות אחרות מו הסתם יצוצו, .......

 

על כמות ועל איכות

אי אפשר לחשוד בנו שאנחנו נגד הקלות. כבר מזמן כתבנו עד כמה המנגנון הזה הוא מנגנון חשוב בחוק התכנון והבניה. הוספנו והצענו לייעל את מנגנון ההקלות על ידי הוספת זכות לתביעות פיצויים כנגד אישור הקלות, על מנת להחצין עלויות שליליות הנובעות מאישור הקלות, ועל מנת להתאים את הכלי למטרתו. אבל, ההצעה החדשה בעניין הקלות כמותיות, המאפשרת בתנאים מסוימים להוסיף שטחים עיקריים לבניה בהיקף של עד 20% עוברת אפילו את הגבול שלנו, ופורצת את האיזון הראוי והמידתי לשימוש בכלי הזה, ולהחמצת מטרת, בוודאי כשהיא מותירה את מנגנון הפיצויים, שהצענו, מחוץ למשחק.

הרבה נכתב השבוע בתקשורת על ההקלות הכמותיות, אבל דומה כי כל הכותבים המוכשרים בהקשר זה, לא הצליחו להמחיש את הסתייגויותיהם מהתיקון לחוק, כפי שעשה זאת פסה"ד הקלאסי בענין בניני קדמת לוד, אשר בחן את מנגנון ההקלות כבר לפני 40 שנה, וכך אמר:

"כשזהו רצון המחוקק הוא ייעשה ויקויים. אבל, אם מותר להעיר הערה אפיקורסית, נראה לנו כי במציאות שלנו שורש הרע הוא בעצם הסמכות לתת הקלה או להתיר שימוש חורג על-ידי גוף כל-שהוא, כי לא אחת הופכת ההקלה לתקלה והחריגה למפגע, תכנית קיימת עד שהיא מקבלת תוקף עוברת הליך המורכב משלבים שונים, היינו: הכנה, הפקדה, פרסום, התנגדויות, הכרעה, עררים, וכו'. שלבים אלה נקבעו כדי להבטיח דיון עניני בתכנית על-ידי רשויות התכנון השונות והכרעה שקולה על-ידן, לאחר שמיעת גורמים פרטיים וציבוריים שיש להם ענין בה או העלולים להיפגע על-ידה. פירושה האמיתי של הקלה הוא התרת סטיה מתכנית קיימת שבעצם מהווה שינוי התכנית במידת ההקלה הניתנת. הוא הדין לגבי התרת שימוש חורג, שאינו קיים בעת שתכנית מקבלת תוקף. אם השימוש החורג בעת שתכנית מקבלת תוקף כבר קיים, אין ברירה אלא להשאירו בעינו.

 אבל למה יקום שימוש חדש כזה שלא בדרך הרגילה של תיקון התכנית? הקלות היחסית שבה אפשר להשיג, לפי המצב החוקי הקיים, הקלה או שימוש חורג, בהשוואה לעריכת שינוי תכנית לפי כל הדקדוקים והמצוות, קשה להלום אותה עם הצורך לקיים סדר תקין בענין זה של תכנון ובניה, שהוא כה חיוני וקובע את איכות החיים והסביבה.

 לדבר זה חשיבות עליונה בריכוזים העירוניים, שבלאו הכי הם מאוכלסים אצלנו בצפיפות רבה ולפעמים - בתנאי האקלים שלנו - עד כדי מחנק ממש. לפיכך, מן הראוי לעיין מחדש במדיניות ההקלות והשימושים החורגים למיניהם ולשקול אם אין להכניס גם אותם במסגרת הכללית הרגילה של שינוי תכנית. איננו מתעלמים מכך ששינוי כזה במדיניות עלול להשהות את מתן ההקלות והתרת השימושים החורגים ולהקטין את מספרם. מאידך, יבטיח הדבר שיקול זהיר ומעמיק יותר בכל בקשה כזאת מצד הרשויות המוסמכות בתחום זה ולא נהיה עדים לפחות למקרים מסוג זה שנתקלנו בו כאן.

 הבה נעיין במצב הקיים ביתר פרטות. במרחב תכנון מקומי הכולל תחום רשות מקומית אחת בלבד - והרוב המכריע של מרחבי התכנון המקומיים החשובים והמאוכלסים בצפיפות הם מסוג זה - משמשת מועצת הרשות המקומית כוועדה המקומית. חברי המועצה הם עסקנים מקומיים שלא תמיד שיקוליהם הם שיקולי תכנון נאותים. במצב הטוב ביותר, לא פעם נסחפים המה בלהט הרצון לקדם את הפיתוח המואץ של המקום ומוכנים לאשר כל הקלה וחריגה, בניגוד לדעת מומחי התכנון ואיכות החיים וסביבה; לעתים אינם מסוגלים לעמוד כנגד לחצים ציבוריים ופרטיים מצדדים שונים ומאשרים דברים בניגוד לחוק; ובמצב הגרוע ביותר - זהו מקור לפרוטקציות, לנוהגים פסולים ואף פתח לשחיתות."

השימוש בהקלות ככלי לפתרון משבר הדיור הוא מיקסם שווא. ועדות חזקות באזורי ביקוש, יעשו בו שימוש במשורה, וכשהכלי יופעל', ועדות הערר, בהסתמך על הפסיקה המצמצמת של בתי המשפט ביחס לשימוש בהקלות, ישובו ויבחנו  את סבירותן התכנונית. מנגד, וכאן עיקר הבעייה, עצם אישור התיקון, שמגדיל את פוטנציאל הזכויות בקרקע, יגרום מיד , ואולי כבר גורם, לעלייה במחיר הקרקע, ולעיכוב במימוש קרקעות. כלומר התיקון פועל כנגד מטרתו. זהו עוד צעד עקר, שיעשיר כמה בעלי קרקע וכמה יזמים, אך יזיק לכולנו. (כן. כן. כולנו תרתי משמע).

שטחי ציבור בתוכניות מועדפות למגורים

תכניות מועדפות לדיור, מיועדות לבניה למגורים. מאחר ולא נכון לאשר תוספות של מאות יחידות דיור, מבלי ליצור סביבת מגורים הולמת, הסמיך החוק לקידום בניה במתחמים מועדפים לדיור את הותמ"ל, לאשר, בצד יחידות המגורים, סל של שימושים משלימים.

בראש השימושים המשלימים, עומדים השימושים הציבוריים.

החוק מסמיך את הותמ"ל, לכלול הוראות להסדרת מבני הציבור, השטחים הציבוריים הפתוחים והחניה שיהיו בתחומה של תוכנית מועדפת לדיור, והוראות להסדרת הדרכים והתשתיות הנדרשות לשמש בעיקר את יחידות הדיור הנכללות בתכנית ובסביבתה. (סעיף 4(ג')).

הסמכות לכלול שימושים ציבוריים בתוכניות ותמ"ליות אינה ענין של שיקול דעת. היא ענין שבחובה. תשאלו מדוע? משום שהחוק קובע בצורה מנדטורית ובלשון ציווי כי "תוכנית מועדפת לדיור תכלול הוראות להסדרת מבני הציבור". לא נאמר "יכול שתכלול", כמו ביחס לשימושי תעסוקה. לכן, תוכנית ותמ"לית שאינה כוללת שימושים ציבוריים אינה עומדת בדרישות החוק.

אבל, בכך לא מסתיים העניין. ביחס לדרכים ותשתיות, החוק גם כולל דרישה כמותית. התוכנית צריכה לספק את הדרכים והתשתיות הנדרשים לשמש את יחידות הדיור בתכנית ובסביבתה. במילים הפוכות, אם התוכנית אינה מספקת את הדרכים והתשתיות הנדרשים לתוכנית וסביבתה, הרי שהיא אינה כוללת את כל מה שתוכנית ותמל"ית מחייבת כתנאי לאישורה.

הקושי בהקשר זה טמון בכך שעל אף שהחוק כולל הוראות מחייבות לתכנון שטחי ציבור בתוכניות ותמ"ליות, הוראה אחת חשובה חסרה בו. אין בחוק הוראה הקובעת חובה להשלים את שטחי הציבור קודם או במקביל לבניית יחידות הדיור מכוחה של התוכנית. נראה כי את מה שהחסיר החוק ניתן להשלים בתוכנית עצמה. ניתן וברוב המקרים אף צריך יהיה, לקבוע הוראות בתוכנית המתנות שימוש למגורים בהשלמות צורכי הציבור שקבעה התוכנית. העדרה של קביעה כזו, עשויה להבנתנו לפגוע בחלק מהמקרים בסבירות התוכנית כולה.

הסעיף בחוק הותמ"ל העוסק בשימושים ציבוריים, משתמש בביטוי "הסדרה". להסדיר באיזה מובן? האם במובן של לקבוע שטחי ציבור? או להסדיר במובן של לסדר את שטחי הציבור הקיימים? טוב – ברור שהכוונה היא למובן הראשון, אבל מדוע השתמש המחוקק במונח "להסדיר". מה טעם ראה המחוקק להכניס "ללקסיקון", התכנוני מושג חדש. חוק התכנון עושה שימוש במונח "לקבוע", והנה פתאום, בחוק הותמ"ל הוא מוחלף במונח "להסדיר". האם "להסדיר" הוא כמו "לקבוע", או שונה ממנו? צריך לזכור שחוק התכנון והבניה וחוק הותמ"ל הם חוקים משלימים. חוק התכנון והבניה משלים את חוק הותמ"ל, בנושאים בהם אין סתירה בין החוקים או שאין בחוק הותמ"ל הסדר אחר. במובן זה היה נכון לעשות שימוש במונחים זהים. שימוש כזה היה מאפשר לכולנו להבין, את מה שללא ספק שרצה החוק לקבוע, והוא את הסמכת הותמ"ל "לקבוע", שטחי ציבור בתוכניות ותמ"ליות, במובן הישן והנכון של הדברים. האם לא היה פשוט יותר לנסח את סמכות הותמ"ל "לקבוע" בתוכנית ותמ"לית את כלל צורכי הציבור כהגדרתם בסעיף 188 לחוק התכנון ובכך להותיר על כנו את הסדר הישן?

הסמכות לקבוע שימושים ציבוריים, קיימת לותמ"ל בתוך תחומה של התוכנית. כלומר הותמ"ל אינו מוסמך במסגרת תוכנית בסמכותו לאשר תשתיות על כמו שיפור של מט"ש, או הקמת מחלף. הוא מוגבל, בהקשר של צורכי ציבור, בשתי מגבלות. הראשונה "לתחומה של התוכנית", והשנייה בכך שצורכי הציבור אמורים "לשמש בעיקר את יחידות הדיור הנכללות בתוכנית".

המשמעות היא שגם תוכניות ותמ"ליות, צפויות להעצר בחסם התכנוני של אישור והקמה של תשתיות על, וכשמדובר בתוספת של אלפי יחידות דיור, חסם מסוג זה עשוי להיות משמעותי.

בצד השימושים לצורכי ציבור, מאפשר החוק לותמ"ל לקבוע גם שימושי מסחר ותעסוקה בתוכניות ותמ"ליות, אבל על אלה בפעם אחרת.

מתחמים

הרבה נאמר ונכתב על חוק הותמ"ל, גם כאן, ולכן לא נשוב ונבזבז שוב את זמנכם בדיון עקר באשר לנחיצותו, הסיבות הפוליטיות הקשורות בחקיקתו ובהשלכותיו ארוכות הטווח. אפשר לאהוב את החוק, ואפשר לא, אבל הוא מעשה עשוי. נקודת הזמן הנוכחית, בתפר שבין חקיקתו והפעלתו של החוק, לבין ההחלטות הראשונות של בתי המשפט ביחס אליו, שמן הסתם ימסגרו ויגדירו את אופן פעולתו, היא נקודת זמן מעניינת לבחון את הוראותיו.

ההסתכלות על החוק מתחילה בשמו "מתחמים מועדפים לדיור".

החוק מסביר לנו כי מתחם מועדף לדיור הוא מתחם שהממשלה הכריזה עליו כמתחם מועדף לדיור. זה פשוט. השאלה היותר מורכבת היא מהו מתחם. בהקשר זה החוק שותק.

על פי פשוטם של דברים, מתחם הוא שטח תחום, קרי ה"קו הכחול" של תוכנית מועדפת לדיור. התנאים לקביעת גבולותיו של השטח לא הוגדרו בחוק למעט תנאי אחד, והוא שעיקרה של הקרקע הוא מקרקעי ישראל. כלומר הגבול הוא לא גבול תכנוני, הנגזר משיקולי תכנון אלא גבול הנגזר משיקולי קניין. זו בעייה. מעבר להיבט החוקתי של פגיעה בזכות הקניין, והעדפה פסולה, תכנון נכון צריך להיות עיוור לקניין. את בעיות הקניין התכנון יודע לסדר באמצעות איחוד וחלוקה, הפקעות, וקביעת הוראות בתוך התוכנית. לקבוע מראש תכנון על בסיס קניני, זו תקלה.

כשנקבע בחוק הותמ"ל כי עיקרה של הקרקע במתחם מועדף לבניה צריך להיות מקרקעי ישראל, לא נקבע כי הבינוי בשטח התוכנית צריך להיות על מקרקעי ישראל דווקא. קחו לדוגמא (לא דמיונית) חטיבת קרקע של 100 דונם, שמתוכה 90% מקרקעי ישראל, המצויים ביעוד של מירקם כפרי, ו –10% קרקעות פרטיות, המצויות במירקם עירוני. מאחר ותמ"א 35 היא אחד החסמים היחידים העומדים בפני הותמ"ל, כל יחידות הדיור בתחום התוכנית יבנו על הקרקע הפרטית. במסגרת איחוד וחלוקה יוקצו שזכויות גם לרשות מקרקעי ישראל, והנה לכם תוכנית על קרקע פרטית. מזוית ראייה אחרת תוכלו לומר כי יש כאן הלאמה של קרקעות פרטיות. צריך להסתייג ולומר כי תכנון על קרקע פרטית בותמ"ל, כפוף לכך שמתכנן הועדה יאשר שהקרקע  הפרטית נחוצה לתוכנית וראויה להכלל בה. אך, ככל שאישור כזה ינתן, הדרך פתוחה לאשר תוכניות ותמ"ליות על קרקע פרטית.

היבט אחר שמתייחס לקביעת המתחמים בותמ"ל, נוגע לשימוש הנוכחי בקרקע. לא מצאנו בחוק תנאי שמחייב כי השטח התחום צריך להיות קרקע פנויה, שאין עליה בינוי. כך, ניתן למעשה, "לגייס", את חוק הותמ"ל לטובת התחדשות עירונית. ניקח, לצורך הדוגמה, את גבעת אולגה בחדרה, שהשר כחלון מכיר היטב. היא בנויה על מקרקעי ישראל, בואכה הים. ניתן להגדיל בה את הצפיפות באופן אינטנסיבי, ולהקים במסגרת תוכנית מסוג כזה למעלה מ 750 יחידות דיור חדשות, ובעצם מדוע לא לעשות זאת?

חשיבה יצירתית יותר תאפשר להכריז על ישובים שלמים כמתחם מועדף לדיור, וכך, במסגרת התכנון הותמ"לי, להסדיר גם תוספת שימושים משלימים למבני ציבור, לשימושי תעסוקה או מסחר שנדרשים לעיר בשל תוספת יחידות המגורים בתוכנית, ולאו דווקא בסמיכות ובצמידות לשכונות המגורים.

אישור של שימושים משלימים בותמ"ל, הוא המענה החשוב שהחוק נותן לאחד מהחסרונות הבולטים שלו. פגיעה באיזון הכלכלי של הערים. הפעלה חכמה של הסדרים אלה, עשויה לצמצם את ההתנגדות לתכניות הנדונות בותמ"ל, ואולי אף להפוך אותן לחביבות הקהל, אבל על כך (בלי נדר) בפוסט הבא.

תוכנית המתאר של תל אביב - הפער בין חזון ומציאות

תא/5000, תוכנית המתאר העירונית לעיר תל אביב, עומדת לסיים בשבועות הקרובים את תקופת ההפקדה, ולעבור לשלב הדיון בהתנגדויות. מי שמעוניין להכיר את התוכנית  מוזמן ללחוץ כאן ולעבור היישר לאתר של עיריית תל אביב, המציג את מסמכי התוכנית ונספחיה. 

תוכנית 5000 היא תוכנית מעניינת. ניכרת בה השקעה רבה ומחשבה רבה. היא תורמת לעולם התכנון מושגים חדשים, ואפילו שפה חדשה אשר, מן הסתם יעסיקו אותנו בתקופה הקרובה.

אחד הנושאים המעניינים שמבקשת התוכנית להסדיר הוא נושא "המטלות הציבוריות" עליו כתבנו כאן בשבוע שעבר. בתוכנית  נעשה נסיון "להלבין", ולהטמיע בתוך עולם התכנון, פרקטיקות נהוגות בעיריית תל אביב בהקשר זה, אשר ספק, אם ניתן להסדירן בתוכנית ללא הסמכה מפורשת. התוכנית גם עוסקת "בחיזוי", משום שהיא כוללת מנגנונים שונים, בעיקר בנושא של דיור בר השגה, שיהיו רלבנטיים, רק אם תאושר חקיקה בנושא זה. כל אחד מנושאים אלה, וכן נושאים אחרים שלא הזכרנו, יכול וצריך לשמש נושא לפוסט מיוחד, ואולי בעתיד נכתוב אותם, אבל אלה לא על סדר יומנו היום. 

היום בקשנו לכתוב על נושא אחר, והוא הפגם המובנה הקיים בתכניות מתאר כוללניות, בכלל, לא רק בזו של תל אביב. פגם שנוצר בזכות המחוקק, שערבב מין בשאינו מינו, על ידי כך שערבב בין תכנון עירוני, לבין סמכויות תכנון. ערבוב בין השאלות מה מתכננים ואיך מתכננים, לשאלה מי מתכנן ?

תוכנית המתאר של תל אביב היא תוכנית החלה על כל שטח הישוב. היא תוכנית, שעל פי תיקון 102 לחוק התכנון והבנייה, אם יאושר, תקרא תוכנית כוללנית, אלא אם יבחר המחוקק שם אחר לתוכניות מסוג זה. אין בכלל ספק שאישור תוכנית מתאר עירונית לישוב או לחלק משמעותי ממנו, הוא אירוע חגיגי ורב משמעות עבור הישוב. הוא למעשה מימוש הזכות להגדרה עצמית של הישוב.

בחוברת ההסבר המיוחדת, המציעה מתווה להכנת תוכניות מתאר כוללניות, שהוציא משרד הפנים, ושלצפייה בה אתם מוזמנים ללחוץ כאן, לא חסכו מילים על מנת לתאר את חשיבותה של תוכנית כוללנית בכלל. על פי החוברת, תוכנית מתאר כוללנית נועדה:

"להבטיח את איכות החיים והסביבה של האוכלוסייה, לרבות שילוב עקרונות של פיתוח בר-קיימא";

"להתוות את המבנה המרחבי הראשי המוצע של הישוב, תוך הגדרת ההיררכיה התפקודית והפיזית של מרכיבי הישוב העיקריים";

"לתת ביטוי בהיר וברור למדיניות התכנונית המוצעת לישוב ולמטרותיה".

בהתאם לכך, גם עיריית תל אביב, בדברי ההסבר לתוכנית 5000, הדגישה את החגיגיות והחשיבות של התוכנית וציינה, בפתח הדברים, כך:

"תכנית המתאר תא/5000 מתבססת על "חזון העיר" אשר אושר על ידי מועצת העיר לפני שנים אחדות כחלק מהתכנית האסטרטגית לעיר. תכנית המתאר מאמצת את הקווים האסטרטגיים שנקבעו ב"חזון העיר" כמטרות על: שמירה מעמד העיר כמרכז כלכלי ותרבותי; קידומה כעיר לכל תושביה; ממשל עם הפנים לאזרח;ופיתוח סביבה עירונית אטרקטיבית. 

תכנית המתאר קובעת הוראות כלליות אשר ינחו את הכנתן של תכניות מתאר מקומיות חלקיות ותכניות מפורטות חדשות ומציגה את היקף האוכלוסייה הצפוי ואת יעדי המועסקים לשנת היעד של התכנית - 2025. 

התכנית קובעת את אופן הפיתוח הפיזי בעיר: אילו אזורים בעיר ייועדו למגורים, לתעסוקה, למסחר, לשימושים ציבוריים או ליעודי קרקע אחרים; אילו מקומות ראוי לשמור ואילו מקומות ראוי לפתח; מהן ההוראות וההנחיות בהיבטים תחבורתיים, סביבתיים והיבטים רבים נוספים בעלי השפעה על הפיתוח הפיזי של העיר." 

לאחר קריאת הדברים האלה, לא נותר עוד ספק, וברור לכולם גודל השעה. תוכנית מתאר עיר כוללנית היא אירוע רב חשיבות לתכנון העיר לעיצובה, להתפתחותה ולחזונה, אז למה לקלקל ?

הנה התשובה.

הסיפור של תוכניות מתאר כוללניות, אינו סיפר על חזון העיר ואינו סיפר על עיצוב העתיד, והוא גם איננו סיפור של הגדרה עצמית. הסיפור של תוכניות מתאר כוללניות הוא בראש ובראשונה סיפור פשוט ורגיל של סמכויות. חוק התכנון והבניה, זה הקיים, ועוד יותר לאחר תיקון 102 אם יאושר, מעניק סמכויות תכנון נרחבות יותר  לועדות מקומיות שאישרו תוכניות מתאר כוללניות. מכאן המוטיבציה של ועדות מקומיות, לרבות של עיריית תל אביב, לאשר תוכניות מסוג זה. זהו בסך הכל מירוץ אחר סמכויות. האמת היא שבכך אין כל רע. גם אם המוטיבציה להכין תוכניות מתאר כוללניות נובעת מרדיפה אחר הסמכויות שהן מעניקות, ובכך מושגת מטרתן החשובה של תוכנית מתאר כלל עירונית -  דיינו. אבל, לא בכך הבעיה.

הבעיה היא ריב הסמכויות.

כולנו היינו עדים לריב הסמכויות שהתפתח בין משרד הפנים והועדות המחוזיות, לאחר תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה. המחוקק העניק סמכויות לועדות המקומיות, ומשרד הפנים טרח לצמצמן. לא מעט פסיקה נכתבה על כך, וגם אנחנו עסקנו ועוד נעסוק בכך, בעתיד. חלוקת סמכויות התכנון בין הועדות המחוזיות והמקומיות, הפכה להיות נושא מרכזי בעת הכנתן של תוכניות מתאר כוללניות. השאלה שעומדת במרכזן של התוכניות, גם אם העוסקים בכך לא יודו בזאת, אינה תמיד, מה טוב ונכון לעיר, או לאיזור מסוים בה, אלא האם נכון לכלול את הפתרונות המיטביים, ואת מלא הגמישות הנדרשת, בתוכנית מתאר כוללנית, ובכך להעניק סמכויות נרחבות לועדה המקומית. במשחק הזה יש שני צדדים. מצד אחד הועדה המחוזית, שצריכה לאשר את התוכנית, ושבאופן טבעי, אינה שמחה לשחרר ולהתנתק מסמכויותיה. מצד שני הועדה המקומית, אשר תשמח לקבל סמכויות, אבל תמיד חוששת שמה תחצה את הגבול, ותבקש יותר סמכויות ממה שהמחוז יהיה מוכן לתת. התוצאה היא סוג של פשרה.

במילים אחרות, להערכתנו, התוצאה מכל אלה היא שדמותה והיקפה של תוכנית מתאר כוללנית שאינה מעניקה סמכויות לועדה מקומית, תהייה לעולם שונה מדמותה והיקפה של תוכנית מתאר הכוללנית המעבירה סמכויות תכנון מהועדה המחוזית למקומית.

הקשירה של שאלות התכנון בשאלות הסמכות, יוצרת בהגדרה תכנון של פשרות, וכתוצאה מכך, תוכניות המתאר הכוללניות אינן בהכרח התוכניות הכי טובות בעבור העיר, ואינן בהכרח חזון העיר. תוכניות מתאר כוללניות, יותר משהן מסמך תכנוני, הן מסמך משפטי, המגדיר את סמכויות התכנון, שהועדה המחוזית, מוכנה לשחרר לועדה המקומית.

האישור של סעיף 62א(ג), שהעניק את סמכויות התכנון הנרחבות לועדות להן תוכניות כוללניות (מבלי לכנותן כך - כאמור), פתח פתח ענק להעברת סמכויות תכנון לועדות מקומיות, תוך פריצת גדרותיהן של סמכויות התכנון המוגבלות הקבועות בסעיף 62א, ושמשרד הפנים נלחם על צמצומן.

הדיון הצפוי בתוכנית המתאר של תל אביב, יהווה דוגמה מצוינת לבחון את רוחבו של הפתח הזה, ועד כמה תהיה מוכנה הועדה המחוזית "לשחרר", סמכויות תכנון, כך שתוכניות המתאר הכוללניות באמת יתאימו לחזון העיר, ויאפשרו לו להתממש.

תכנון ומגדר

אני יודע שבפוסט הזה אני נכנס לשדה מוקשים, אבל בכל זאת...

כמובן שזה פשטני מאד לסכם בשורה אחת את הגישה הפמיניסטית התרבותית אבל לצורך הפוסט הזה, נאמר כי נקודת המוצא שלה, היא שגברים ונשים, כתוצאה מחינוך שונה, הם בעלי רגישויות שונות, יחסים חברתיים שונים ותפיסות צדק שונות.

הגישה הפמיניסטית התרבותית, טוענת בין היתר כי עולם המשפט פועל מתוך נקודת מבט גברית. טענה זו מוכרת בשם "ההבניה הגברית של המשפט" או "אנדוצנטריזם במשפט". כך, נטען כי במשך השנים השתרשו תאוריות משפטיות, המבוססות על פרספקטיבה גברית, כמו למשל ראיית האדם הסביר בדיני הנזיקין "כגבר סביר", ולכן יש להתאים תפיסות משפטיות שונות לנקודות מבט המשקפות גם את הפרספקטיבה הנשית.


במערכת הציבורית בישראל, קימות לא מעט מערכות שיש בהן שליטה מגדרית ברורה והן נעדרות כל פרספקטיבה נשית. הדוגמה המובהקת והמוכרת היא זו של המערכת הצבאית, אשר נטען לגביה כי ביסודה היא מערכת המאדירה את הגבריות, וככזו היא נחשפת לביקורת מגדרית לא מעטה.

לעומת המערכת הצבאית, מערכת החינוך, היא מערכת ציבורית, אשר במשך השנים עברה לכאורה שינוי מגדרי. מקובל לומר כי מערכת החינוך היום היא מערכת בעלת דומיננטיות נשית, שכן מרבית כח ההוראה מרוכז בידי נשים. עם זאת, בעוד בראש המערכת הצבאית יש דומיננטיות גברית, שמן הסתם, מנקודת המבט של הפמיניזם התרבותי, משפיעה על ההחלטות המתקבלות, הרי שלא ברור אם במערכת החינוך, בדרג קבלת ההחלטות יש דומיננטיות נשית. 

המקבילה הנשית למערכת הצבאית, מבחינת השליטה המגדרית במערכת קבלת ההחלטות, היא מערכת התכנון.  

  

כידוע בראש מינהל התכנון עומדת אישה. היועצת המשפטית של המועצה הארצית היא אישה. יו"ר ועדת הערר של המועצה הארצית היא אישה. היו"ר של הועדה המחוזית בתל אביב, מתכננת המחוז, היועצת המשפטית. כולן נשים. כך גם במחוז מרכז. מתכננת המחוז במחוז הדרום היא אישה, וכך גם, בחיפה.

אגב – שלא יהיה ספק, כולן הגיעו לתפקידיהן בזכות ולא בחסד, וכולן עושות את תפקידן על הצד הטוב ביותר, אבל דווקא ורק מתוך אותה הנחת מוצא של התיאוריה הפנימיסטית התרבותית מנקרת השאלה האם ההגמוניה הנשית בעולם התכנון בישראל משפיעה על תוצרי התכנון?

כלומר, האם התכנון בישראל נעשה מתוך פרספקטיבה נשית ? האם  התכנון בישראל היה משתנה אילו בראש המערכת היו מכהנים יותר גברים ? האם התכנון בישראל הוא תכנון מגדרי ?

כמובן שהנטיה הטבעית היא להשיב בשלילה לכל השאלות הללו, ולומר כי התכנון בישראל הוא תכנון עניני, גברים או נשים במערכת נסיבות נתונה, היו מקבלים אותן החלטות, ולהשפעות אחרות על המתכננים (לדוגמא: מקום הלימודים, מוצא עדתי, דתיות או חילוניות) יש משקל לא פחות חשוב מאשר למיניותם של המתכננים. כל זה כנראה נכון, אבל עדיין אין בכל אלה כדי לבטל ולאיין את השאלות עליהן הצבענו, דוקא לאור השיח הביקורתי פמיניסטי.

זהו - מקווה שהצלחתי לצלוח את שדה המוקשים הזה בלי להיתפס כשוביניסט, ואם לא - לפחות חופש הביטוי יצא נשכר.

גבולות התכנון - השמיים הם הגבול

תפקידה העיקרי של המועצה הארצית לתכנון ולבניה, הוא לתת הוראות להכנת תוכניות מתאר ארציות, לטפל בעריכתן, ולהביאן, בסיום התהליך, לאישור הממשלה.

סעיף 49 לחוק התכנון והבניה, העוסק בתוכנן של תוכניות המתאר הארציות קובע כך:

"תכנית המיתאר הארצית תקבע את התכנון של שטח המדינה כולה, ובין השאר –

(1)  ייעוד הקרקע ושימושה, תוך שמירה על ייעוד חקלאי של קרקעות המתאימות לכך;

(2)  אזורי תעשיה ושטחי הפקת מחצבים;

(3)  התווית רשת הדרכים הראשיות, קווי מסילות הברזל, קווי הספקה ארציים, נמלים, עורקי הספקת המים הארצית, סכרים, אגמי אגירה, תחנות כוח, רשת החשמל, הבזק ושדות תעופה ודרכי הגישה האווירית אליהם, לרבות תחימת השטחים שבהם יחולו הגבלות למען בטיחות הטיסה; אולם היא לא תקבע שדה-תעופה אלא באישור שר התחבורה או שר הבטחון;

(4)  הוראות בעניני שטחי נופש, ייעור ושימור קרקע;

(5)  הוראות בדבר שמירה על עתיקות, מקומות קדושים, ערכי נוף ושטחים שישארו בטבעם;

(6)  מקומות למפעלים ולמטרות ציבוריים שיש להם חשיבות ארצית;

(7)  תחזית התמורות בחלוקת האוכלוסיה במדינה ושלבי פיתוחה ועיתויים הרצוי, גדלם החזוי של ישובים, מיקומם וגדלם של ישובים חדשים ומקומם של ישובים, סוגיהם וגדלם;

ומותר שתקבע בה הוראות בענינים שיכולים להיות נושא לתכנית מיתאר מחוזית."

הסעיף מנוסח באופן רחב היותר, כך שניתן לקרוא לתוכו, הסמכה כמעט אין סופית, של המועצה הארצית להכין תוכניות מתאר ארציות בכל דבר וענין, ומנגד חובה של הממשלה שלא לפעול בתחומים שנתיחדו לתוכנית מתאר ארצית, אלא אם נערכה ואושרה בנושאים אלה תוכנית מתאר ארצית.

למעשה פרשנות רחבה של סמכויות המועצה הארצית, באה "על חשבון" סמכותם של הרגולטורים הרלבנטיים.

קחו למשל את תוכנית המתאר הארצית למפעלי תירות ושטחי נופש תמ"א 12/1. אין ספק כי המועצה הארצית היא המוסמכת לקבוע שימושי קרקע והוראות בעניני שטחי נופש, ולכן אין ספק כי תוכנית מתאר ארצית שתסדיר את שימושי הקרקע למטרות אלה, מצויה בסמכותה. אבל שימו לב גם להוראות התוכנית. קחו למשל את ההוראה לפיה שטחי אחסון מלונאי יהיו בבעלות אחת. האם זה מעניינה של המועצה הארצית לקבוע בתוכנית מתאר ארצית הוראות מסוג זה ? ספק בעיני. כלומר – אין לי ספק שאם תוגש עתירה נגד קביעה זו בתמ"א, בטענה של חוסר סמכות, יסבירו ב"כ המדינה לבית המשפט, שאף שאין הסמכה מפורשת למועצה הארצית, לקבוע הוראות מסוג זה, הרי שמדובר בסמכויות עזר, בלעדיהן, לא ניתן להבטיח אכיפה של השמוש שקבעה המועצה הארצית לקרקע, וזאת בצד טענות מקוריות נוספות. על אף זאת, האם לא מדובר בנושא המצוי בתחום אחריותו ובתחום הרגולציה של משרד התיירות?

כדוגמא נוספת ראו את תמ"א 16/ה/2 אסמ"ר אפעה. אין ספק שקביעת יעודי קרקע ושמושי קרקע למטרות של איסוף פסולת ברמה הארצית, הוא תפקיד מתפקידיה של המועצה הארצית, אבל הוראות התוכנית נכנסות לרמת הטיפול בתשטיפים, ציפוי דרכי הגישה למתחם, ואופן הכיסוי של המשאיות הנעות במתחם. האם כל אלה ועוד (קראו את התקנון) צריך להיעשות בתוכנית המתאר הארצית? האם המועצה הארצית לא השיגה כאן את תחומו של המשרד להגנת הסביבה שהוא ורק הוא הרגולטור הרלוונטי לעניין? האם יש למועצה הארצית איזה יתרון בתחומים אלה, או כשהיא נכנסת אליהם היא הופכת לחותמת גומי של המשרד להגנת הסביבה והיא מאשרת את כל מה שהוא מבקש?

כדי לסיים את תיאור הקשיים בעניין זה, נדמיין הכנתה של תוכנית מתאר ארצית שאינה קיימת עוד. תוכנית מתאר ארצית לרפתות. התוכנית תקבע, אתרים למיקום רפתות חלב מרכזיות בישראל. אין ספק שקביעה מסוג זה מצויה בסמכות המועצה הארצית לתכנון ולבניה, שהרי מדובר בקביעת שימושי קרקע. אלא שבין הוראות התוכנית תקבע המועצה הארצית, גם הוראות בדבר מספר הפרות שיש להכיל בכל רפת, שטח המחיה לכל פרה, אמצעי ההובלה של הפרות אל המתקן וממנו, שיטות החליבה, דרכי ניקוז התשטיפים ועוד ועוד? האם כל אלה בסמכותה של המועצה הארצית? או שיש להשאיר זאת לרגולטור הרלוונטי במשרד החקלאות או במשרד להגנת הסביבה. מדוע לקבוע הוראות לענין תשטיפים מאסמ"ר אפעה בתוכנית מתאר ארצית, ומאידך לא לקבוע הוראות בעניין זה, ביחס לרפתות מרכזיות?

מאחר ולכל פעילות אנושית נדרשת קרקע/מקום לעשותה הרי שלכאורה יכולה המועצה הארצית, במסגרת סמכויותיה, להתערב בכל תהליך שהוא. מאידך, הנוסח הרחב של החוק, והפרשנות הרחבה מידי של המועצה הארצית לסמכויותיה, עשויים להזמין עתירות כנגד פעולות הממשלה בדרישה שפעילות מסוימת תוסדר בתוכנית מתאר ארצית, ולא באמצעות רגולציה אחרת, המצויה בסמכויותיהם של רגולטורים אחרים.

פסק דין שניתן באחרונה בעניין עתירה של עיריית מודיעין כנגד שר התחבורה ואח' סימן קו גבול בנושא. בעתירה ביקשה עיריית מודיעין כי שינוי נתיבי הגישה לשדה התעופה בן גוריון מצריך קביעה בתוכנית מתאר ארצית, ומשאלה לא נקבעו הרי שקביעת הרגולטור הרלוונטי בעניין זה, איננה מספיקה.  בג"צ דחה את הטענה. נשיא הית המשפט העליון, השופט אשר גרוניס קבע כי:

"להשקפתי, פרשנותן הנכונה של הוראות הדין הנזכרות, הינה כי מנהל רשות התעופה האזרחית מוסמך לקבוע את תהליכי הנחיתה וההמראה מתחילתם ועד סופם (כלומר, אף הרחק מאיזור שדה התעופה), ובלבד שאלה עולים בקנה אחד עם נתיבי הגישה האוויריים שסומנו בתשריט הרעש של תוכנית המיתאר, סביב שדה התעופה. במילים אחרות, בעוד שקביעת "נתיבי הגישה האוויריים" באזור השדה אמורה להיות חלק מהתוכנית, בשל המשמעויות הסביבתיות שלה באזור שדה התעופה, הרי תהליכי הנחיתה וההמראה לכל אורכם, המתחילים או מסתיימים מרחק רב משדה התעופה, אינם עניין שאמור להיות מוסדר בתוכנית מיתאר, ומכאן שתהליכים אלה אינם חייבים להיות חלק מהתוכנית. הללו צריכים להיקבע בהתאם לשיקול דעתו של הגורם המקצועי, הוא מנהל רשות שדות התעופה (מכוח הוראות חוק הטיס)."

על אף שהייתה בפרשה זו, הזדמנות מתאימה, להכנס ולדון "בגבולות התכנון", העדיף בית המשפט לדון אך ורק במקרה הקונקרטי, וקבע בעניין זה, כי "השמיים הם הגבול", קרי את נתיבי הטיסה האוויריים יקבע הרגולטור הרלוונטי מכח הוראות הדין הרלוונטיות, ואילו המועצה הארצית מוסמכת לקבוע את נתיבי הגישה האוויריים, מכח הסמכה יחודית ברורה ומפורשת שיש לה בסעיף 49 לחוק התכנון והבניה, אך ורק באיזור השדה עצמו, בשל השפעות נתיבי הגישה על שימושי הקרקע.

נושא זה של גבולות התכנון, טרם מוצה עד תום. הוא מן הסתם יבחן עוד בפסיקה, אבל אם נסתכל עליו מנקודת הראות של עבודת הממשלה, נראה כי המועצה הארצית, צריכה לנהוג משנה זהירות באשר לפרשנות גבולות סמכותה, שכן, אם לא תעשה זאת, היא עלולה להזמין לעצה כניסה לתחומים שאליהם היא עצמה אינה מעוניינת להכנס.