גבולות התכנון - השמיים הם הגבול

תפקידה העיקרי של המועצה הארצית לתכנון ולבניה, הוא לתת הוראות להכנת תוכניות מתאר ארציות, לטפל בעריכתן, ולהביאן, בסיום התהליך, לאישור הממשלה.

סעיף 49 לחוק התכנון והבניה, העוסק בתוכנן של תוכניות המתאר הארציות קובע כך:

"תכנית המיתאר הארצית תקבע את התכנון של שטח המדינה כולה, ובין השאר –

(1)  ייעוד הקרקע ושימושה, תוך שמירה על ייעוד חקלאי של קרקעות המתאימות לכך;

(2)  אזורי תעשיה ושטחי הפקת מחצבים;

(3)  התווית רשת הדרכים הראשיות, קווי מסילות הברזל, קווי הספקה ארציים, נמלים, עורקי הספקת המים הארצית, סכרים, אגמי אגירה, תחנות כוח, רשת החשמל, הבזק ושדות תעופה ודרכי הגישה האווירית אליהם, לרבות תחימת השטחים שבהם יחולו הגבלות למען בטיחות הטיסה; אולם היא לא תקבע שדה-תעופה אלא באישור שר התחבורה או שר הבטחון;

(4)  הוראות בעניני שטחי נופש, ייעור ושימור קרקע;

(5)  הוראות בדבר שמירה על עתיקות, מקומות קדושים, ערכי נוף ושטחים שישארו בטבעם;

(6)  מקומות למפעלים ולמטרות ציבוריים שיש להם חשיבות ארצית;

(7)  תחזית התמורות בחלוקת האוכלוסיה במדינה ושלבי פיתוחה ועיתויים הרצוי, גדלם החזוי של ישובים, מיקומם וגדלם של ישובים חדשים ומקומם של ישובים, סוגיהם וגדלם;

ומותר שתקבע בה הוראות בענינים שיכולים להיות נושא לתכנית מיתאר מחוזית."

הסעיף מנוסח באופן רחב היותר, כך שניתן לקרוא לתוכו, הסמכה כמעט אין סופית, של המועצה הארצית להכין תוכניות מתאר ארציות בכל דבר וענין, ומנגד חובה של הממשלה שלא לפעול בתחומים שנתיחדו לתוכנית מתאר ארצית, אלא אם נערכה ואושרה בנושאים אלה תוכנית מתאר ארצית.

למעשה פרשנות רחבה של סמכויות המועצה הארצית, באה "על חשבון" סמכותם של הרגולטורים הרלבנטיים.

קחו למשל את תוכנית המתאר הארצית למפעלי תירות ושטחי נופש תמ"א 12/1. אין ספק כי המועצה הארצית היא המוסמכת לקבוע שימושי קרקע והוראות בעניני שטחי נופש, ולכן אין ספק כי תוכנית מתאר ארצית שתסדיר את שימושי הקרקע למטרות אלה, מצויה בסמכותה. אבל שימו לב גם להוראות התוכנית. קחו למשל את ההוראה לפיה שטחי אחסון מלונאי יהיו בבעלות אחת. האם זה מעניינה של המועצה הארצית לקבוע בתוכנית מתאר ארצית הוראות מסוג זה ? ספק בעיני. כלומר – אין לי ספק שאם תוגש עתירה נגד קביעה זו בתמ"א, בטענה של חוסר סמכות, יסבירו ב"כ המדינה לבית המשפט, שאף שאין הסמכה מפורשת למועצה הארצית, לקבוע הוראות מסוג זה, הרי שמדובר בסמכויות עזר, בלעדיהן, לא ניתן להבטיח אכיפה של השמוש שקבעה המועצה הארצית לקרקע, וזאת בצד טענות מקוריות נוספות. על אף זאת, האם לא מדובר בנושא המצוי בתחום אחריותו ובתחום הרגולציה של משרד התיירות?

כדוגמא נוספת ראו את תמ"א 16/ה/2 אסמ"ר אפעה. אין ספק שקביעת יעודי קרקע ושמושי קרקע למטרות של איסוף פסולת ברמה הארצית, הוא תפקיד מתפקידיה של המועצה הארצית, אבל הוראות התוכנית נכנסות לרמת הטיפול בתשטיפים, ציפוי דרכי הגישה למתחם, ואופן הכיסוי של המשאיות הנעות במתחם. האם כל אלה ועוד (קראו את התקנון) צריך להיעשות בתוכנית המתאר הארצית? האם המועצה הארצית לא השיגה כאן את תחומו של המשרד להגנת הסביבה שהוא ורק הוא הרגולטור הרלוונטי לעניין? האם יש למועצה הארצית איזה יתרון בתחומים אלה, או כשהיא נכנסת אליהם היא הופכת לחותמת גומי של המשרד להגנת הסביבה והיא מאשרת את כל מה שהוא מבקש?

כדי לסיים את תיאור הקשיים בעניין זה, נדמיין הכנתה של תוכנית מתאר ארצית שאינה קיימת עוד. תוכנית מתאר ארצית לרפתות. התוכנית תקבע, אתרים למיקום רפתות חלב מרכזיות בישראל. אין ספק שקביעה מסוג זה מצויה בסמכות המועצה הארצית לתכנון ולבניה, שהרי מדובר בקביעת שימושי קרקע. אלא שבין הוראות התוכנית תקבע המועצה הארצית, גם הוראות בדבר מספר הפרות שיש להכיל בכל רפת, שטח המחיה לכל פרה, אמצעי ההובלה של הפרות אל המתקן וממנו, שיטות החליבה, דרכי ניקוז התשטיפים ועוד ועוד? האם כל אלה בסמכותה של המועצה הארצית? או שיש להשאיר זאת לרגולטור הרלוונטי במשרד החקלאות או במשרד להגנת הסביבה. מדוע לקבוע הוראות לענין תשטיפים מאסמ"ר אפעה בתוכנית מתאר ארצית, ומאידך לא לקבוע הוראות בעניין זה, ביחס לרפתות מרכזיות?

מאחר ולכל פעילות אנושית נדרשת קרקע/מקום לעשותה הרי שלכאורה יכולה המועצה הארצית, במסגרת סמכויותיה, להתערב בכל תהליך שהוא. מאידך, הנוסח הרחב של החוק, והפרשנות הרחבה מידי של המועצה הארצית לסמכויותיה, עשויים להזמין עתירות כנגד פעולות הממשלה בדרישה שפעילות מסוימת תוסדר בתוכנית מתאר ארצית, ולא באמצעות רגולציה אחרת, המצויה בסמכויותיהם של רגולטורים אחרים.

פסק דין שניתן באחרונה בעניין עתירה של עיריית מודיעין כנגד שר התחבורה ואח' סימן קו גבול בנושא. בעתירה ביקשה עיריית מודיעין כי שינוי נתיבי הגישה לשדה התעופה בן גוריון מצריך קביעה בתוכנית מתאר ארצית, ומשאלה לא נקבעו הרי שקביעת הרגולטור הרלוונטי בעניין זה, איננה מספיקה.  בג"צ דחה את הטענה. נשיא הית המשפט העליון, השופט אשר גרוניס קבע כי:

"להשקפתי, פרשנותן הנכונה של הוראות הדין הנזכרות, הינה כי מנהל רשות התעופה האזרחית מוסמך לקבוע את תהליכי הנחיתה וההמראה מתחילתם ועד סופם (כלומר, אף הרחק מאיזור שדה התעופה), ובלבד שאלה עולים בקנה אחד עם נתיבי הגישה האוויריים שסומנו בתשריט הרעש של תוכנית המיתאר, סביב שדה התעופה. במילים אחרות, בעוד שקביעת "נתיבי הגישה האוויריים" באזור השדה אמורה להיות חלק מהתוכנית, בשל המשמעויות הסביבתיות שלה באזור שדה התעופה, הרי תהליכי הנחיתה וההמראה לכל אורכם, המתחילים או מסתיימים מרחק רב משדה התעופה, אינם עניין שאמור להיות מוסדר בתוכנית מיתאר, ומכאן שתהליכים אלה אינם חייבים להיות חלק מהתוכנית. הללו צריכים להיקבע בהתאם לשיקול דעתו של הגורם המקצועי, הוא מנהל רשות שדות התעופה (מכוח הוראות חוק הטיס)."

על אף שהייתה בפרשה זו, הזדמנות מתאימה, להכנס ולדון "בגבולות התכנון", העדיף בית המשפט לדון אך ורק במקרה הקונקרטי, וקבע בעניין זה, כי "השמיים הם הגבול", קרי את נתיבי הטיסה האוויריים יקבע הרגולטור הרלוונטי מכח הוראות הדין הרלוונטיות, ואילו המועצה הארצית מוסמכת לקבוע את נתיבי הגישה האוויריים, מכח הסמכה יחודית ברורה ומפורשת שיש לה בסעיף 49 לחוק התכנון והבניה, אך ורק באיזור השדה עצמו, בשל השפעות נתיבי הגישה על שימושי הקרקע.

נושא זה של גבולות התכנון, טרם מוצה עד תום. הוא מן הסתם יבחן עוד בפסיקה, אבל אם נסתכל עליו מנקודת הראות של עבודת הממשלה, נראה כי המועצה הארצית, צריכה לנהוג משנה זהירות באשר לפרשנות גבולות סמכותה, שכן, אם לא תעשה זאת, היא עלולה להזמין לעצה כניסה לתחומים שאליהם היא עצמה אינה מעוניינת להכנס.